1. 질의요지
공유토지분할에관한특례법에 의거하여 소관청에 공유토지 분할신청을 하였으나 기각결정이 내려진 경우
1. 공유토지 분할신청 기각결정에 대하여 분할신청인이 아닌 공유자가 행정심판의 청구인적격을 갖추고 있는지의 여부.
○ 갑설
분할신청인 아닌 공유자는 공유토지 분할신청 기각결정으로 인하여 법률상 지위의 변동이나 재산상 손익이 발생하지 않으므로 행정심판의 청구인적격이 없음.
○ 을설
분할신청인이 아닌 공유자도 토지의 공유자로서 법률상의 이해관계를 가지고 있으므로 행정심판의 청구인적격이 있음.
2. 만일 분할신청인이 아닌 공유자가 행정심판을 청구한다면 피청구인 및 재결청은 각각 누구가 되어야 하는지.
○ 갑설
공유토지분할위원회는 결정에 대한 이의신청에 해당하므로 공유토지분할위원회를 피청구인으로 하여야 하고, 분할개시결정에 대한 이의신청과 마찬가지로 공유토지분할위원회에서 심사·결정함.
○ 을설
동위원회는 소관청(시장·군수·구청장)의 내부기관에 불과하므로 소관청을 피청구인으로 하여야 하고, 소관청의 직근상급행정기관인 시·도지사가 재결청이 됨.
2. 회답
공유토지분할신청에 대한 기각결정은 행정심판법에 의한 행정심판의 대상이 되지 않으므로 청구인적격, 피청구인, 재결청등에 관한 논의는 아무런 실익이 없고, 만일 행정심판이 청구된다면 부적법한 심판청구로서 각하하게 됨.
3. 이유
우선 민법에 규정되어 있는 공유물의 분할에 관하여 살펴보면, 공유자는 불분할계약이 없는 한 공유물의 분할을 청구할 수 있고(법 제268조제1항), 분할의 방법에 관하여 협의가 성립되지 아니할 때에는 법원에 그 분할을 청구할 수 있는데(법 제269조제1항), 공유물 분할청구의 소는 법원의 구체적 자유재량에 의한 분할이라는 법률관계의 형성을 내용으로 하는 형성의 소로서 공유자 전원이 소송의 당사자로 되어야 하는 소위 필요적 공동소송에 해당함.
그러나 재판에 의한 분할은 절차가 복잡하고 장기간이 소요되어 비경제적이므로 분할대상토지의 지적공부를 관리하는 소관청에서 재판이외의 간이한 절차로 공유토지를 분할할 수 있도록 제도를 정비할 현실적 필요성이 제기되었음.
이러한 취지에서 제정된 공유토지분할에관한특례법(1986. 5. 8. 공포, 1986. 10. 1. 시행)은 다수인이 공유하는 일정한 토지를 현재의 점유상태를 기준으로 「민법 제269조」 소정의 분할방법보다 간이한 절차로 분할할 수 있게 하기 위하여 1991. 12. 31까지 효력을 가지도록 제정된 한시법임.
동법은 공유토지의 분할사무는 소관청이 관장하도록 하되(법 제4조), 업무처리의 공정성 유지를 위해 소관청은 공유토지분할위원회의 심의·의결을 얻어 업무를 처리하도록 규정하고 있으며(법 제9조), 소관청의 처분에 대하여 특별불복절차를 마련하고 있음.
행정심판법 제3조제1항은 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 의하여 행정심판을 제기할 수 있다”고 규정하고 있는 바, 다른 법률에서 당해 행정처분에 대하여 특별한 구제수단을 마련하고 있는 경우에는 행정심판법에 의한 행정심판청구가 허용되지 아니하므로, 공유토지분할에관한특례법에 의거하여 소관청이 공유토지분할에 관련하여 행한 처분에 대하여는 동법 소정의 불복절차에 따라 구제를 받을 수 있을 뿐 행정심판법에 의한 심판청구는 허용되지 아니함.
만약 질의내용의 전제와 같이 소관청의 처분에 대하여 행정심판법에 의한 심판청구가 가능하다고 한다면, 심판청구가 기각된 경우 당연히 행정소송을 제기할 수 있다고 해석하게 되는데, 이러한 견해는 공유토지분할에관한특례법에서 소관청이 공유토지분할에 관련하여 행한 처분에 불복이 있는자는 당해 공유토지의 소재지를 관할하는 지방법원(단독판사의 전속관할)에 민사소송을 제기하여 구제를 받도록 규정된 것과 정면으로 배치되어 부당함.